李红

实体经济是人类社会赖以生存和发展的基础，制造业是实体经济的重中之重。改革开放四十多年来，我们曾经的比较优势与勤劳善良的民族优良传统完美结合，抓住了历史机遇，成就了“中国制造”、“世界工厂”。当前面临百年未有之大变局，我们要在危机中育新机，于变局中开新局，构建双循环发展新格局。如何找到并运用好推动制造业高质量发展的重要抓手，事关实现中华民族伟大复兴的战略全局。

一、推动制造业高质量发展实施亩产效益评估的必要性

（一）国际国内形势急剧变化加速倒逼制造业转型升级，迈向高质量发展的通道

（1）国内“遍地是黄金”的时代已经结束

自1978年12月十一届三中全会中国开始实行对内改革、对外开放的政策以来，产业政策、生产要素发生了很大变化。

改革开放初期，“一切都是那么美好”。政策环境宽松；人口红利充分，劳动年龄人口占总人口比重较大，社会抚养率低；制造业处在起步阶段，各项生产要素成本低廉；长期的计划经济导致物资供应缺乏；国际上有明显的价格优势等，为经济发展创造了极为有利的条件，整个国家的经济成为高储蓄、高投资和高增长的局面。到处是机会，“遍地是黄金”。

随着改革开放的不断深入，形势在悄悄发生变化。国内政策环境不断优化升级，对劳保、社保、安全、环境、知识产权保护等方面的要求越来越严：人口红利消失殆尽，正逐步迈入老龄社会；市场上物资供应充分；生产要素成本快速上升；人民消费理念从“有没有”向“好不好”转变，使得制造业的处境日渐艰难。从曾经的拼胆大抓机会，到现在的拼技术、拼知识、拼资本、拼管理、拼团队找机会、创造机会。

（2）世界格局发生深刻变化

早在2018年我国就对世界格局作出了“百年未有之大变局”的判断。这是基于全球科技进步积累、多种文明融合与冲突、新兴经济体崛起、“中国是最大变量”等因素作出的科学论断。大变局的背后是世界规则和秩序的改变。

逆全球化的浪潮迎面袭来。过去几年，美国罔顾国际基本法则和国际贸易投资基本规则，频频发起一系列贸易投资保护措施，针对全球发展关税战，退出多边国际组织，极力推行单边主义和美国利益至上原则。尤其针对中国，除贸易战外，还以国家安全为借口，以国家力量实施长臂管辖制裁打压华为、中兴等企业，将国家间的竞争进一步向科技、教育、文化、供应链、媒体舆论等领域深入。美国强化了与中国的“长期战略竞争对手”的双边角色。有国际关系专家将中美竞争模式的改变比喻为从田径模式升级为拳击模式。受美国影响，欧盟对中国的合作态度发生了明显变化，将中国定位为“经济伙伴”+“系统性竞争对手”，其他西方国家亦步亦趋。

新冠肺炎疫情加速了世界制造业格局的重构。为了规避供应链中断风险，各国供应链管理者可能会寻求供应来源的多样化。全球供应链将会出现“短链化”、分散化。虽然短期内不会冲击到中国的“全球供应商”地位，但疫情带来的深远影响必将给诸如中东欧、东南亚等国家在全球供应链中带来更高的份额。

（3）制造业迫切需要转型升级，迈向高质量发展通道

曾经的“引进消化吸收再创新”、“市场换技术”、研发及销售“两头在外”、贴牌等制造业发展模式，到今天已经难以为继了。在国际国内的双重压力叠加下，制造业迫切需要转型升级。通过自主创新突破关键技术、关键材料、关键零部件、关键设备等“卡脖子”工程；通过品牌建设等提高产品附加值；通过建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系，从而实现我国制造业的高质量发展，从跟跑并跑到领跑甚至率先进入“无人区”，从制造大国向制造强国转变。

二、政府推动制造业高质量发展需考虑的主要因素分析

推动制造业高质量发展，必须根据高质量发展的内涵，结合地方制造业产业实际及政府的相关利益诉求，科学设定评估指标。

（一）经济效益

经济效益既是制造业高质量发展的核心表现，同时也是在当前地方政府化债的大背景下地方政府的核心利益诉求之一，主要包括税收、GDP、产值等。

（二）资源节约

资源是人类赖以生产和发展的基础。一般主要考虑土地资源的集约利用、能源的节约利用、劳动生产率及能耗等。土地资源已经成为经济发达地区发展的瓶颈。能源的节约利用既可以节约成本提升企业竞争力，又可以释放巨大的社会效益。劳动生产率可以充分反应企业的管理水平、自动化水平及智能化水平等。

（三）科技创新

科技创新是制造业高质量发展的“牛鼻子”，我国制造业必须加快以创新驱动发展为根本动力，不断提升企业质量效益。一般主要考虑R&D经费支出、高新技术产业增加值、发明专利授权量等。

（四）环境保护

随着社会经济的发展，环境的承载能力越来越弱。保护环境，减少环境污染，遏制生态恶化趋势已成为政府社会的重要任务。保护环境是我国的基本国策，我们必须促进经济，社会和环境的协调发展，实施可持续发展战略。一般根据当地的产业状况在环保达标的基础上主要考虑废水、废气、固废、危废等。

（五）安全生产

安全是人类最重要、最基本的需求，是人的生命与健康的基本保证，一切生产、活动都源于生命的存在。同时，安全生产是企业发展的重要保障。为使考核便利化，在专业部门系统的安全考核之下，一般在进行亩产效益评估时只考虑伤亡情况。

（六）产业定位

产业集聚能够带来降低成本、快速交付、人才集聚等突出优势，从而释放巨大的竞争力。地方政府在发展产业时应有清晰的产业定位，尽量将有限的土地资源配置给符合产业定位的企业，在亩产效益评估时可设置产业匹配度指标。

（七）社会效益

社会效益包括正面效益和负面效益。正面效益一般包括辖区下岗工人或失地农民的就业解决情况，对辖区公益事业的贡献等；负面效益一般包括辖区或园区管理的服从度（如是否按时缴纳产业园区的租金、水电费等）、有无周边居民或企业投诉、诚信记录以及廉政建设不良记录等。

三、株洲市石峰区推行亩产效益评估的探索

石峰区位于株洲市城区最北端的湘江之滨，是典型的老工业区。国家“一五”、“二五”均有工业项目布局，曾经工业门类非常齐全，包括轨道交通、冶炼、化工、钢铁、玻璃、水泥、啤酒等产业。随着环保工作的重视，钢铁、玻璃、啤酒等产业陆续退出，冶炼、化工产业于2018年彻底退出，只剩下轨道交通产业，目前该产业是全球最大的轨道交通产业集聚区。从2015年开始，轨道交通产业每年拉动工业产值过千亿元。国内青岛、广州、长春、成都等从2014年开始先后提出打造轨道交通千亿产业集群的目标。石峰区产业定位非常清晰，就是做大做强轨道交通产业链，保持国际、国内的引领地位。除支持龙头企业继续做大做强外，通过对3家龙头企业外购产品情况分析，围绕轨道交通产业链至少还可以引进、培育出100-150亿的直接工业产值。

（一）基本做法

石峰区立志于推动轨道交通产业高质量发展、进一步巩固产业的龙头地位。首先面临的问题就是土地资源严重缺乏，与此同时，一些低质低效企业占据了大量发展空间，政府缺少有效手段对企业进行约束或腾出发展空间；其次，减税降费政策的实施导致财政吃紧；最后，清水塘搬迁、征拆棚改导致大量工人失业、农民失地，冶炼化工遗留下大量老弱病残人员，民生压力很大。

（1）充分调研

对所有企业进行调研，包括规上企业、规下企业、民营企业、国有企业、科技成果转化企业等，了解企业的生产力发展水平、主要经济指标、创新研发水平、运营管理水平；产业匹配度；用工需求及本地化用工意愿；参与社会公益事业的意愿；期望的激励手段等。

（2）设定评估指标

根据调研情况，经过反复筛选、论证，设定了亩产税收、亩产产值、企业技术中心等级、产业匹配度等指标；安全和环保作为一票否决指标，即不能出现死亡事故和环保不达标的情况；解决本地就业和参与本地社会公益事业设为加分指标。考虑到在起步阶段简化程序、数据监测不充分等因素，未将伤残、废排纳入减分指标。

（3）给定激励措施

根据调研企业的意愿，结合政府财力，在经济利益方面给出了减免城镇土地使用税措施，园区还给出了减免租金、物业费用措施，用能价格调整措施暂未实施；社会效益激励措施全面采纳，对A-D类企业差别化实施。

（4）明确分布分阶段实施路径

从2017年下半年决定实施亩产效益评估以来，石峰区历经近半年时间的调研、论证，于2018年正式实施。其实施路径为：2018年在区平台公司运营的产业园区实施，2019年扩展到园区以外规上企业，条件成熟后再推广到规下企业，每一次推广应用正式实施前都要进行一次系统的预测评，并根据实际情况适当调整、完善评估体系。

（二）取得的成效

自2018年实施亩产效益评估以来，取得了良好的经济效益与社会效益。发现两家在异地纳税企业并将纳税转入石峰区；园区纳税考核基准2020年已经达到20万元/亩，赶超沿海发达地区水平；一家企业头年作为D类企业在亩产效益评估会上作表态发言，立即加大投入、组建研发团队，第二年作为A类企业在亩产效益评估会上作典型发言，并被推荐免费参加德国制造业考察学习；一家企业主动腾出一千多平方米的租赁空间，退出2家企业腾出全部发展空间；支持两家A类企业分别向上争取资金800万元、1200万元；20余家企业加大本地用工力度；疫情期间100余家企业向政府捐资捐物。

（作者系省委党校第59期中青一班学员、株洲市科技局局长）