向艳

耕地是我国最为宝贵的资源，是国家粮食安全的基础。我国人多地少的基本国情决定了必须举全国之力解决14亿人口的吃饭大事。党的十八大以来，习近平总书记多次就耕地保护作出重要指示批示，要求“要像保护大熊猫一样保护耕地”“耕地红线一定要守住，千万不能突破，也不能变通突破”。党的十九大报告提出，要严格保护耕地，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢地端在自己手中。十九届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调指出：“坚持最严格的耕地保护制度，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略。”中央经济工作会议把解决好种子和耕地问题作为2021年重点任务之一。在构建新发展格局、推进高质量发展的新要求下，各级必须增强“四个意识”，坚定“四个自信”、做到“两个维护”，充分认识耕地保护的极端重要性，按照党中央国务院的要求，严格落实耕地保护责任，严守耕地保护红线。

党中央、国务院历来高度重视耕地保护，相继出台法律制度，实行“世界上最严格的耕地保护制度”。2017年，党中央印发《关于严守耕地红线和改进占补平衡的意见》，对新时期严守耕地红线和改进占补平衡作出全面部署，立足统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，明确到2020年全国耕地保有量不少于18.65亿亩，确立了数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护新格局，构建了管控、建设、激励多措并举的耕地保护新机制，形成了“明责任、算大帐、差别化”的耕地占补平衡新方式。2019年新修订的《土地管理法》把坚持最严格的耕地保护制度和强化永久基本农田保护作为土地资源管理重中之重予以明确。耕地占补平衡、用途管制等制度的有效实行，对稳定耕地面积，确保粮食增产增收发挥了关键作用。随着人口增长、消费结构不断升级和资源环境承载能力趋紧，粮食产需仍将维持紧平衡态势。新冠肺炎疫情全球大流行，国际农产品市场供给不确定性增加，必须以稳定国内粮食生产来应对国际形势变化带来的不确定性。我国城镇化率只有60%，未来建设用地需求仍然旺盛，耕地后备资源不足，耕地占补平衡难度越来越大，耕地污染形势相对严峻，且“非粮化”现象较突出，违法占用耕地行为较为普遍等问题都是当前坚守18亿亩耕地红线面临的难点问题。

耕地保护实质上是一个系统复杂的空间治理过程，也是多主体顺序参与下责权利的空间配置。要坚决贯彻落实党中央精神，严守耕地保护红线，需坚持系统思维和底线思维，坚持问题导向、目标导向、结果导向，建立健全耕地保护责任和监管机制，构建耕地保护新格局。

一是构建多元共治体系。强化省级主体责任，压实市县属地管理，推动乡（镇）高效落实，注重发挥村级组织作用。各级要站在讲政治的高度，特别是主要负责人要担当第一责任人责任，抓好抓实耕地保护；进一步理顺部门之间关于耕地保护方面的职责，形成齐抓共管的有效合力。同时，对各级耕地保有量和永久基本农田保护面积的指标开展严格核查，依法依规对耕地保护责任不到位的严肃问责，绝不能让制度规定成为“没有牙齿的老虎”。以政府和市场的双重手段健全责任补偿、生态补偿与利益调节等制度，促进形成农户为主、社会参与和政府保障的多元共治式耕地保护共同体。

二是优化耕地保护工作机制。全面发挥耕地保护制度的政策效力，落实数量管控、质量管理和生态管护“三位一体”的耕地保护要求，形成目标一致、生态优先和双重激励的耕地保护机制。在数量保护上，以国土空间规划的刚性管控与弹性管理为基础，优化耕地布局，突出永久基本农田核心地位，统筹安排“三区三线”的科学布局，加强国土空间用途管制，确保永久基本农田保护不得随意占用。在质量管控上，深化耕地占补平衡制度，持续推进高标准基本农田建设，加大土地出让收入在耕地保护方面的支出。在生态保护上，对耕地资源占用和补充的主体实施经济补偿和政策激励，开展生态补偿立法，建立专项基金。

三是强化常态化监管机制。全面摸清耕地资源家底，开展耕地资源质量分类调查和后备资源专项调查，划定耕地后备资源范围，厘清耕地开发和保护林地的关系。全面应用卫星监测手段，实时监测耕地变化状况，构建智慧监管平台，组建一套上下贯通和整体联动的智慧监管体系。加大耕地保护督察执法力度，严厉打击违法占用耕地行为，扎实开展农村乱占耕地建房问题专项整治，强力震慑遏制违占耕地行为，做到源头严防、过程严管、后果严惩。

四是促进土地集约节约利用。坚定不移贯彻新发展理念，坚持绿色发展，养成集约节约利用土地的习惯，以更少的土地投入支撑经济社会可持续发展。坚决遏制耕地“非农化”。从严控制建设占用耕地，促进新增建设用地尽量不占或少占耕地，一般建设项目不得占用永久基本农田。坚决防止耕地“非粮化”倾向。明确耕地利用优先序，对耕地实行特殊保护和用途管制。永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产，特别是保障谷物种植面积。加强粮食生产功能区监管，把粮食生产功能区落实到地块，引导种植目标作物，保障粮食种植面积。稳定非主产区粮食种植面积，扭转粮食种植面积下滑势头。有序引导工商资本下乡，鼓励和引导工商资本到农村从事良种繁育、粮食加工流通和粮食生产专业化社会化服务等。优化农村建设用地布局，统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务、基础设施等各类建设用地，有序开展农村低效闲置建设用地整理，提升农村建设用地集约节约水平。

五是推进耕地系统修复和综合治理。落实生态文明建设的要求，注重加强耕地、林地、草地、湿地的整体协同性，协调好耕地保护与生态保护，按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”原则，在确保耕地总量目标前提下，优化布局，促进耕地合理利用，开展基于“山水林田湖草”生命共同体下耕地生态系统的治理维护，着重加强土地污染综合治理，实施全域土地综合整治，确保耕地质量有提升、农田生态有改善、耕地面积有新增。

（作者系湖南省委党校第59期中青一班学员）