新闻背景

　　一起郭美美网络炫富事件，将中国红十字会推上了大众舆论的“风口浪尖”。不少学者认为，郭美美事件的“汹涌舆情”正是指向了利用慈善名义谋取不当暴利的商业组织，同时还有不透明、不规范的慈善机构与慈善行为。

　　慈善事业忽视捐赠人心理需求

　　过去20多年来，中国公益慈善组织主要瞄准受益人的需求，对捐赠人的需求、动机、内心感受没有给予足够的关注。捐赠人的知情权、监督权被剥夺，善款的使用情况，大部分捐赠人根本无从知晓。

　　作为一个慈善机构，公信力是它的生命力，而公信力是建立在信息公开、各方监督机制完善的基础上的。然而，我国约有75%的慈善组织完全不披露或仅少量披露信息。不仅是中国红十字会，在中国以往的慈善募捐活动中，都没有形成信息公开制度。

　　中国红十字会是从事人道主义工作的社会救助团体，主要职责是备灾救灾、卫生救护、卫生关怀及人道救助，而筹资工作则主要通过短信募捐、网上募捐、邮局汇款、银行转账等多种途径开展。但多年来，因为善款流向及慈善机构本身行政支出不透明，不少人对捐款信心不大。再加上接连出现天价餐、万元帐篷以及郭美美事件等新闻，人们对其的不信任更是加剧。

　　监管机构多带有官方背景

　　伴随着慈善事业的发展，如何增强慈善行为的有效监督，成为公众关注的焦点。中国红十字会总会为中央财政一级预算单位，国家审计署负责监督中国红十字会总会的财务，各地红十字会的财务也由同一级的审计部门进行审计，对于境外捐赠的款物还要接受国际红十字组织的监督、审计。根据《中国红十字会法》，红十字会经费的来源和使用情况每年要向红十字会理事会报告，同时接受人民政府的检查监督。

　　这样的监督机制看似严密，却并不能让公众满意。从国外经验看，独立的第三方评估机构可以发挥重要作用，但目前中国纯民间的评估机构还没有出现，第三方评估机构多是民政部门发起或以民政部门主导，带有官方背景，最大缺陷就是行政干预。

　　外部监督的首要前提是慈善公益组织运作透明、信息公开，没有信息公开就没有公共督导，更无法建立慈善捐赠赖以生存的社会信任基础。

　　我国一些慈善机构之所以失去信任，正是由于长期以来有效的慈善捐赠管理监督体制缺失，政府单方管理慈善捐款，而近年来曝光的一系列慈善捐款滥用事件，也逐渐让公众失去了对政府单方监管的信任。

　　随着慈善行业规模不断扩大，国家应当尽早立法规范慈善行业，并建立起有效的各种监督机制。首先是应建立专门的慈善组织监管机构，实施对慈善组织的统一监管和协调，坚持通过审计机构定期与不定期地对慈善机构的财务与经营状况进行审计并公布，对违规的慈善机构予以降级直至取缔。

　　其次是建立独立的第三方评估制度，由具有合法资质、公信度好的中立第三方，对慈善机构定期进行资质、财务状况、信用等级评估并予以公布，使各慈善机构对捐款的使用去向保持高度透明。

　　再次是应当允许捐赠者、媒体、人大代表、政协委员、会计师事务所、律师事务所等个人和机构，对善款的使用情况进行查询，慈善机构随时接受公众的质询。

　　对上负责也要对下负责

　　在中国，慈善基金分为公募和非公募两种，公募基金有权向公众募捐，非公募基金无权向公众募捐。而国外一些符合条件的民间非营利组织，都可以登记成为“慈善组织”。中国目前登记注册的民间慈善组织不超过200家，且相当一部分还不是纯粹意义上的民间慈善组织。

　　红十字会并不是一个严格意义上的非政府组织，而是一个由财政部门单立设账号、在政协占有席位、享有参政议政权的一个人民团体。其人事由组织部门负责，这也就决定了是“对上负责”，而公众、捐赠人对红十字会的要求是在资产运作、管理等方面完全公开透明，接受社会监督，做到“对下负责”。因此，只有对慈善事业进行立法，对包括红十字会在内的慈善机构进行体制改革，使其成为健全、公开、透明的社会组织，才能够摆脱信任危机。

　　我国的慈善事业目前定位尚不清晰，是民间事业还是政府管理的事业，迄今还没有一个非常清楚的共识，建议政府通过立法明确慈善事业的定位，打破垄断，推进民间慈善力量发展，让更多热衷慈善事业的机构和个人参与进来。

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　　善款善用 国外监管制可借鉴

　　在有些发达国家，慈善组织为了赢得公众的信任、募集更多的善款，会主动公开账目并接受公众的质询，很多基金会都会聘任第三方审计机构来对其每年的财务状况进行审计。

　　美国对于慈善机构的监督途径很多，同时也非常严格，如设立行业评级与社会监督。美国慈善评级机构先后为超过5300家慈善机构评级，级别从高到低分为4星到无星，同时提供各个标准下的前十排行榜，其中不少是负面排行，比如筹款回扣率排行，财务危机排行，劣等机构CEO薪水排行，赠款囤积花不出去排行等。在这种监督力量推动下，慈善机构纷纷提高自己运作的透明度。

　　另外，美国政府规定慈善组织每年向国税机构详细报告本年度经费的来源和支出情况以及各项活动经费的来龙去脉，以便政府检查其是否符合免税规定，而免税事关一个慈善机构的发展乃至存活。对于侵吞捐款及借慈善行骗的行为，都予以非常严厉的惩处。

　　在美国做慈善有相当严格的程序，约束慈善机构及其成员的标准和规则也相对完善，尤其是一些资助项目申请、拨付款项和运营费用的预算等，管理都非常严格。美国绝大多数州都规定，慈善机构必须向州首席检察官提交年度报告，首席检察官还可以代表公众对触犯公共利益的慈善机构提起公诉。而且任何美国公民都可以去慈善机构查阅账目。

　　英国是欧洲慈善业最为发达的国家，任何人都有权获得慈善组织的年度账目和财务报告。英国政府专门成立了“慈善委员会”以监督管理和规范慈善组织。该委员会对慈善组织的治理结构、投资行为、财务管理和审计制度等提出许多具体的要求和标准。

　　为确保慈善组织遵守这些规则，政府制定了一系列的监督和评估制度。1992年颁布的《慈善法》明确规定，公众中的任何成员只要交付一定合理的费用，就有权获得慈善组织的年度账目和财务报告。对于那些公益性非营利组织来说，公众对其信息披露的要求不亚于上市公司。慈善机构的董事会有责任和义务向慈善委员会提交年度报告，无正当理由而未提交年度报告属于违法行为，责任者将被起诉。

　　法国公众每年向慈善机构捐款的数额高达数十亿欧元，为了管理和使用这些善款，法国一些大型慈善机构1989年联合制定了规范慈善机构行为的宪章，确立了四项基本原则：不谋私利、严格管理、规范运作、财务透明，基本上保证了慈善机构获得的善款得到善用。另外，法国政府对慈善机构也有非常有效的监督和管理，这些措施基本上保证了慈善机构获得的善款得到善用。胡永平